راهکارهاي پيشنهادي براي استفاده از توان داخلي و رعايت قانون حداکثر

قانون استفاده حداکثر از توانمندي داخلي که در سال 75 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد به حق قانون مفيدي در توانمندسازي شرکت­هاي پيمانکاري و سازنده داخلي بوده است. اما وجود برخي از مشکلات و عدم شکل گيري بسترهاي مناسب تا حدي از کارآيي اين قانون کاسته است. مطلب زير ديدگاه مهندس زماني­سرايي(معاون توسعه پيمانکاري سازمان گسترش و نوسازي) را در خصوص اين قانون و راهکارهاي لازم براي بهره­گيري حداکثر از آن، مرور مي­کند:

يش­بيني بيش از يکصد ميليارد دلار سرمايه­گذاري در بخش­هاي مختلف نفت طي ده سال آينده، به يقين فرصت را براي بخش صنعت جهت دسترسي به جامعه آرماني سياست­هاي کلي نظام فراهم ­مي­سازد، لذا بايد تلاش گردد تا وضعيت سال­هاي گذشته مجدداً تکرار نشود. زيرا سهم ساخت داخل از مجموعه پروژه­ها در مقايسه با توان مهندسي و امکانات نرم­افزاري و سخت­افزاري داخل بسيار اندک و نااميدکننده بوده و بر طبق آمارهاي موجود، سهم ساخت داخل طي پنج سال گذشته بطور متوسط 27 درصد از پروژه­هاي نفتي و 37 درصد از ساير پروژه‏ها مي‏باشد که مسلماً و حتماً با اهتمام بيشتر به ساخت داخل و اعتقاد به مشارکت آنان توان رسيدن به دستاوردهاي بهتر و مناسب­تر وجود داشت و اثر مي­توانست قابل توجهي بر اقتصاد کشور بگذارد و اگر همچنان به اين امر مهم توجه جدي نشود در برنامه­ چهارم توسعه نيز نقش ساخت داخل و مشارکت صنعت همچنان کم رنگ خواهد ماند و آنچه در حال حاضر (علاوه بر نارسايي­هاي موجود) به عنوان چالش­ عمده صنعت مطرح مي­باشد، همانا باور نداشتن و يا ناديده گرفتن توانايي­هاي داخل و سهم ناچيز براي آن است.

قانون استفاده حداکثر توانمندي­هاي داخلي

اين قانون در سال 75 به منظور توسعه پيمانکاري در کشور از تصويب مجلس شوراي اسلامي گذشت و در سال 80 آيين­نامه­هاي اجرايي آن توسط هيات دولت تصويب و ابلاغ شد. اين قانون در 8 بند ترتيب داده شده است که در اينجا 4 بند اول اين قانون که اصلي­ترين بندها هم هستند اشاره مي­شود.

ماده 1)

به منظور استفاده هر چه بيشتر از توان فني مهندسي توليدي و صنعتي و اجرايي کشور، کليه وزارتخانه­ها، سازمانها، مؤسسات، شرکتهاي دولتي يا وابسته به دولت [موضوع ماده (4) قانون محاسبات عمومي] بانکها، مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي [موضوع ماده (5) قانون محاسبات عمومي]، مؤسسات عمومي يا عام­المنفعه، بنيادها و نهادهاي انقلاب اسلامي و همچنين تمامي سازمانها، شرکتها و مؤسسات، دستگاهها و واحدهايي که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است، از قبيل شرکت ملي نفت ايران، شرکت ملي گاز، شرکت پتروشيمي، سازمان هواپيمايي کشوري، سازمان صدا و سيما، شرکت ملي فولاد و شرکت ملي صنايع مس ايران، اعم از اينکه قانون خاص خود را داشته و يا از قوانين و مقررات عام تبعيت نمايند و شرکتهاي تابع و وابسته به آنها، موظف­اند در ارجاع کارهاي خدمات مهندسي مشاور، پيمانکاري، ساختماني،تأسيساتي و تجهيزاتي پروژه­هاي خود اعم از اينکه از بودجه عمومي دولت و يا از درآمدهاي خود و يا از اعتبارات و تسهيلاتي ارزي و يا ريالي دستگاههاي مزبور استفاده مي­کنند، براساس اين مصوبه اقدام کنند.

ماده 2)

به منظور تقويت توان فني و اجرايي کشور در اجراي کارهاي بزرگ و استفاده حداکثر از توان داخلي، سازمان برنامه و بودجه موظف است ظرف مدت سه ماه با کسب نظر از وزارتخانه­هاي ذيربط، آيين­نامه لازم براي سازماندهي و روش فعاليت واحدهاي پيمانکار طراحي و ساخت را تهيه و براي تصويب، به هيئت وزيران تسليم نمايد.

تبصره 1- پيمانکار طراحي و ساخت، به شرکت يا مؤسسه­اي اطلاق مي­شود که مسئوليت انجام خدمات طراحي تفصيلي و اجرايي، طراحي مهندسي يا مهندسي فرايند، تهيه و تأمين کالا و تجهيزات، عمليات اجرايي و نصب و راه­اندازي و مديريت انجام اين فعاليتها در يک پروژه را، برعهده دارد.

تبصره 2 - به منظور ايجاد فرصت کافي براي محققين و مبتکرين داخلي در تأمين نيازهاي تکنولوژيک، تجهيزات و مواد اوليه مورد نياز کشور، کليه دستگاههاي موضوع ماده (1) موظف هستند، حداقل شش ماه قبل از برگزاري مناقصه، ليست انواع تکنولوژيها، تجهيزات و مواد اوليه موردنياز خود را در اختيار سازمان پژوهشهاي علمي و صنعتي ايران قرار دهند. اين سازمان موظف است در کمتر از يک ماه، ليست فوق را منتشر و به اطلاع کليه محققين و مبتکرين کشور برساند.

ماده 3)

از تاريخ تصويب اين قانون، ارجاع کارهاي خدمات مهندسي مشاور و پيمانکاري ساختماني، تأسيساتي تجهيزات و خدماتي، صرفاً به مؤسسات و شرکتهاي داخلي، مجاز است و در صورت عدم امکان، با پيشنهاد دستگاه اجرايي و تصويب شوراي اقتصاد، از طريق مشارکت از شرکتهاي ايراني خارجي مجاز خواهد بود. حداقل سهم ارزشي کار طرف ايراني (51%) خواهد بود.

تبصره 1 - طرف قرداد موظف است کليه لوازم و تجهيزات و خدماتي را که در داخل کشور توليد و ارائه مي­شود، يا قابليت توليد و ارائه دارد، مورد استفاده قراردهد. در هر حال حداقل (51%) از ارزش کار، بايستي در داخل انجام پذيرد و کارفرما مکلف است براين امر نظارت نمايد. موارد استثنا، پس از تأييد سازمان برنامه و بودجه بايستي به تصويب شوراي اقتصاد برسد.

تبصره 2 - پيمانکار ايراني و يا مشارکت ايراني – خارجي صرفاً مجاز است بخش يا بخشهايي از کار را به واحدهاي تخصصي به صورت دست دوم واگذار نمايد و نمي­تواند تمامي قرارداد را يکجا، به صورت دست دوم واگذار نمايد.

سازمان برنامه و بودجه موظف به نظارت کلي بر اين امر مي­باشد.

ماده 4)

بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران موظف است، به منظور حمايت از شرکتهاي ايراني و افزايش توان توليد و ارائة خدمات موضوع اين قانون، نسبت به موارد زير اقدام نمايد:

•  گشايش اعتبار و يا صدور مجوز گشايش اعتبار، توسط بانکهاي تجاري در چارچوب قوانين بودجه­هاي سنواتي و تسهيلات ارزي دستگاههاي اجرايي، حسب درخواست دستگاه ذيربط را به نفع شرکتهاي ايراني با مشارکت ايراني – خارجي به صورت قابل تقسيم و يا اتکايي که طرف قرارداد دستگاههاي اجرايي موضوع اين قانون مي­باشد

•  صدور ضمانت­نامه­هاي مورد نياز شرکتها و مؤسسات، براي مناقصه­ها و قراردادهاي موضوع اين قانون بر اساس مصوبات هيئت وزيران

•  افتتاح حساب ارزي و نيز صدور اجازه استفاده مستقيم از ارزي که توسط مؤسسات و شرکتهاي مهندسي مشاور يا پيمانکاري ساختماني تأسيساتي، تجهيزاتي، بازرسي فني داخلي در پيمانها و قراردادهاي ارزي يا ارزي – ريالي مربوط، اعم از پيمانها و قراردادهاي بخش دولتي يا غيردولتي حاصل مي­شود با رعايت مصوبات هيئت وزيران

اهميت توجه به قانون استفاده حداکثر از توانمندي داخلي

با توجه به برنامه دهساله آينده در بخش نفت، گاز و پتروشيمي به ارزش حداقل يکصد ميليارد دلار، اگر قانون حداکثر را همچنان مبناي کار قرار دهيم، مي­بايستي حداقل و حداقل 51 درصد از اين سرمايه­گذاري يعني 51 ميليارد دلار به شکل­هاي مختلف به سازندگان تجهيزات، تامين کنندگان و پيمانکاران داخلي واگذار شود، ارجاع سالانه 1/5 ميليارد دلار به داخل بعنوان سهم ساخت داخل قطعاً ضمن تاثير بر اقتصاد و نرخ رشد در آن، موجب ارتقاء مديريت، فناوري و انتقال دانش فني، توسعه صنعت، توسعه پيمانکاري عمومي و سبب ايجاد بيش از 400 هزار شغل پايدار در کشور خواهد شد. لذا براي تحقق اهداف در برنامه چهارم مي­بايست شرايط ويژه­اي در حوزه صنعت بوجود آيد و موانع سر راه آن سريعاً برداشته شود.

راهکارهاي پيشنهادي براي استفاده از توان داخلي و رعايت قانون حداکثر

در اين زمينه بايد يک سري اصلاحات و اقدامات در حوزه قوانين، بانک‏ها و بيمه­ها، روابط کارفرما و پيمانکار، و نظارت بر حسن اجراي اين قانون صورت گيرد، به وجود آيد که در زير به آنها اشاره مي­شود.

قوانين

•  اصلاح ساختار در جهت ايجاد تعادل و توازن بين تجارت و صنعت

•  اصلاح برخي زيرساخت­هاي قانوني يا تدوين قوانين و مقررات جديد براي برابر نمودن شرايط رقابتي، از جمله در خصوص پرداخت­ها و ايجاد شرايط يکسان با پيمانکاران خارجي.

•  اجراي قوانين حمايتي و لحاظ کردن توانمندي‏هاي بالقوه صنعت کشور.

•  در اجراي پروژه­هاي بزرگ، مشارکت شرکت­هاي مختلف بسيار موثر و کارآمد است و در بعضي موارد براي موفقيت در اجراء، اين مشارکت­ها تا ادغام نيز پيش مي‏رود که متاسفانه ما در اين خصوص با محدوديت‏هاي قانوني مواجه بوده که مي­بايستي با اصلاح قانون تجارت و يا تدوين دستورالعمل­هاي لازم و يا طراحي راهکار مناسب اين مشکل حل و فصل گردد.

بانک­ها و بيمه­ها

•  اتخاذ تمهيداتي جهت سازمان‏هاي پولي و مالي کشور در تامين سرمايه و صدور ضمانتنامه‏ها به نحوي که اين سازمان­ها بتوانند دوش به دوش و هماهنگ با بخش صنعت حرکت کنند.

•  ايجاد يک تشکيلات منسجم براي هدايت سيستم بانکي و پول­هاي سرگردان، ... و صندوق ذخيره ارزي به سمت توليد و صنعت و پيمانهاي صنعتي اعم از پيمانهاي داخلي و خارجي

•  اصلاح ساختار نظام بانکي کشور در خصوص حمايت بانک­ها در تامين نقدينگي سازندگان و پيمانکاران و کاهش نرخ سود.

•  تجديد نظر جدي در خصوص پوشش بيمه­اي تا بدين طريق از الگوهاي پذيرفته شده بين‏المللي براي مشارکت ديگران در ريسک احتمالي در قبال صرف هزينه معقول استفاده نمود.

اصلاح روابط کارفرما و پيمانکار و حمايت از پيمانکاري­ها

•  اصلاح وضعيت پيمانکاري از طريق اصلاح ساختار حقوقي با هدف برچيدن شرايط اقتصادي و نظام حقوقي يکطرفه که هم اکنون بين پيمانکار و کارفرما شکل گرفته است.

•  اصلاح مقررات مناقصات و شفاف کردن آنها

•  جلوگيري از مخدوش کردن پروژه­ و تغيير ماهيت پروژه توسط دستگاه کارفرمايي از حالت اجرايي و سوق دادن آن جهت اخذ مجوز خريد و خارج کردن از شمول قانون

•  تقويت پيمانکاران داخلي از طرق مختلف از جمله:

•  تدوين مقررات خاص جهت حضور شرکت­هاي خارجي در مناقصات يا شرکت در اجراي پروژه‏هاي مهم به گونه­اي که اين شرکت­ها بدون شريک داخلي نتوانند در Vendor list قرار گرفته و يا در مناقصه شرکت نمايند.

•  تقويت پيمانکاران داخلي در جهت رقابت با شرکت­هاي خارجي از طريق مشارکت­هاي داخلي و بکارگيري شرکاء خارجي توانمند.

•  تلاش براي واگذاري مديريت پروژه‏ها به شرکت‏هاي داخلي و تلاش قانونمند براي بسترسازي و ايجاد شرايط مناسب براي شرکت‏هاي داخلي همسان و هم تراز شرکت­هاي خارجي

نظارت

•  عليرغم وجود کميته‏هايي تحت عنوان "کارشناسي نظارت بر اجراي قانون حداکثر"، متاسفانه هنوز مشکلات جدي بر سر راه اين موضوع وجود دارد. لذا ميبايست هر چه بيشتر نسبت به تقويت مکانيزم‏هاي کنترلي براي تحقق هر چه بيشتر قانون حداکثر اهتمام ورزيد.

•  دقت، کنترل و نظارت بر اجراي بندهاي دستورالعمل نظارت بر اجراي ماده "3" قانون استفاده از حداکثر توانمندي داخلي